Om præsidiets udspil Konventets præsidium har fremlagt andet udkast til en forfatningstraktat for EU. I forhold til første udkast af 6. februar 2003 er der foretaget en del ændringer med henblik på at samle den størst mulige støtte i Konventet. På social- og arbejdsmarkedsområdet er det slået fast, at forfatningstraktaten ikke bevirker en udvidelse af EU's kompetencer. Imidlertid har de mere sociale aspekter i forbindelse med udviklingen af den europæiske økonomi fået en større symbolsk placering i det kommende traktatgrundlag.

Charteret om grundlæggende rettigheder har fået en central placering i forfatningstraktaten, idet Unionen anerkender Charterets bestemmelser, og ved at Charteret er optrykt i forfatningstraktaten. Imidlertid er den centrale og synlige placering fulgt op af en inddæmning af Charterets direkte juridiske konsekvenser.

Med hensyn til spørgsmålet om større anvendelse af flertalsafgørelser er præsidiet gået hårdt til værks, idet afstemninger i Rådet med kvalificeret flertal fremover er hovedreglen - også på det sociale og arbejdsmarkedspolitiske område.
Status og det videre
arbejde med forfatningstraktaten
Den 26. og 27. maj 2003 præsenterede Konventets præsidium det samlede forslag til en forfatningstraktat for EU. Det er første gang, at offentligheden ser den samlede struktur og det samlede indhold af forfatningstraktaten.

Forfatningstraktaten er opbygget af 4 bind:
  • Bind 1 er grundstammen i forfatningstraktaten, som fastsætter Unionens værdier, mål, beføjelser, kompetencer samt Unionens institutioner.
  • Bind 2 indeholder Charteret om grundlæggende rettigheder.
  • Bind 3 indeholder hjemmelgrundlaget for de fælles politikker, f.eks. arbejdsmarkedspolitikken, og definerer endvidere de forskellige lovgivningsprocedurer og gennemførelsesmetoder.
  • Bind 4 indeholder de afsluttende bestemmelser om f.eks. ratificeringsprocedurer og Unionens sprog.
Planen er, at Konventet færdiggør arbejdet således, at resultatet kan præsenteres på Det Europæiske Råds møde i Thessaloniki den 20. juni. Imidlertid er der stadig stor uenighed blandt Konventsmedlemmerne om især den fremtidige institutionelle opbygning af EU og den politiske balance mellem de store medlemslande og de små medlemslande. Med hensyn til selve indholdet af politikkerne synes der at være en bred støtte til det fremlagte forslag. Hvorvidt tidsplanen holder er stadigt uklart.
Et socialt Europa Efter pres fra Europa-Parlamentet, EFS samt belgiske og franske politikere har præsidiet givet de sociale aspekter en større betydning. Artikel 3, som omhandler EU's fremtidige målsætninger, indeholder en bestemmelse om, at EU skal arbejde for en "social" markedsøkonomi modsat det nuværende traktatgrundlag, hvor der henvises til en "åben" markedsøkonomi. Artikel 3 fastsætter blandt andet, at "Unionen arbejder for et Europa med bæredygtig udvikling baseret på en afbalanceret økonomisk vækst og med en social markedsøkonomi, hvor der tilstræbes fuld beskæftigelse og sociale fremskridt". Forskellen kan have stor symbolsk værdi, men selve hjemmelgrundlaget for EU's lovgivningskompetencer ændres ikke.

I forbindelse med definitionen af Unionens værdier og mål er der tilføjet, at "ikke-forskelsbehandling" og "lighed" indgår blandt de samfundsværdier som Unionen bygger på. Disse to begreber omfatter også ligestilling mellem mænd og kvinder, der nævnes mere specifikt i målsætningsartiklen nr. 3. Øvrige fælles samfundsværdier er f.eks. pluralisme og retfærdighed.
Den frie bevægelighed - et grundprincip De nuværende traktater fastsætter en række betingelser for den frie bevægelighed for personer, tjenesteydelser, kapital samt etableringsfrihed. Udkastet til forfatningstraktaten samler bestemmelserne i en artikel, som tydeligt stadfæster de fire bevægelsesfriheder som et af Unionens grundlæggende principper. Ved at placere frihederne helt i begyndelsen af forfatningstraktaten bliver deres betydning i juridisk og politisk forstand betydelig mere synlig. I forhold til tidligere udkast er princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed ikke længere underlagt bestemmelserne om Unionens enekompetence, hvilket kunne have begrænset medlemsstaternes lovgivningskompetence.
Ny status for Unionen Artikel 6 stadfæster, at Unionen har status som juridisk person. Dette betyder blandt andet, at Unionen på vegne af medlemslandene kan indgå internationale aftaler og konventioner eller kan repræsentere medlemslandene i internationale organisationer og ved internationale forhandlinger.

De grundlæggende rettigheder i EU

Et af de politiske følsomme temaer har været spørgsmålet om Charterets fremtidige placering og juridiske status i forfatningstraktaten. UK, Sverige og Danmark har trukket mod en løsere juridisk binding eventuelt i form af en protokolløsning. Lande som Belgien og Tyskland ønskede en direkte forfatningsstatus fulgt op af øgede beføjelser til EF-Domstolen. Det er formodningen, at præsidiet har satset hårdt på at opnå konsensus mellem fløjene. Præsidiet har i forhold til tidligere forfatningsudkast ændret ordlyden af Charterets status fra, at "udgør en integrerende del af forfatningen" til, at "Unionen anerkender de rettigheder, friheder og principper, der findes i Charteret om grundlæggende rettigheder, som udgør anden del af denne forfatning". Charteret er således i udkastet indskrevet på den måde, at "Unionen anerkender" Charterets rettigheder, friheder og principper, samtidig med at Charteret er indskrevet i fuld tekst i forfatningens anden del.

Samtidig hermed har man "skærpet" de såkaldte horisontale bestemmelser i Charteret, der redegør for anvendelsen og fortolkningen af Charteret. Det er heri klart præciseret, at Charteret ikke giver EU nye kompetencer og kun vil finde anvendelse, hvor EU-institutioner eller medlemsstater gennemfører EU-ret. Det er præciseret, at der i Charteret skal skelnes mellem rettigheder og principper. Der er samtidig igangsat et arbejde for at ændre de såkaldte forklarende bemærkninger og knytte disse til Traktaten. De forklarende bemærkninger er vigtige fortolkningsbidrag til Charteret.

Med hensyn til EU's forhold til den europæiske menneskerrettighedskonvention er ordlyden ændret fra, at "Unionen kan tiltræde" til "Unionen bestræber sig på at tiltræde". Udkastet udelukker ikke, at Unionen kan tiltræde andre konventioner på menneskerettighedsområdet, men den nye formulering skal rette op på et særligt tiltrædelsesproblem i forhold til den europæiske menneskerettighedskonvention.
Kompetencefordelingen En af Konventets hovedopgaver var at foretage en klar opdeling og afgrænsning af EU's kompetenceområder i forhold til medlemslandene.

Den nye forfatningstraktat indeholder derfor en klar opdeling af samarbejdspolitikkerne i tre kompetencekategorier:
  • Enekompetence til EU, f.eks. den monetære politik.
  • Delt kompetence mellem EU og medlemslandene, f.eks. det indre marked og arbejdsmarkedspolitikken.
  • Koordinerende og understøttende tiltag til EU, f.eks. uddannelse og erhvervsuddannelse.
Der er en særskilt kompetencekategori for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik samt for samordningen af de økonomiske politikker og beskæftigelsespolitikken.

Yderligere er der indført et grundlæggende princip om, at EU kun kan handle inden for rammerne af de beføjelser, som medlemslandene har tillagt Unionen, det vil sige en kompetencetildeling. Modsat fastsætter forfatningstraktaten desuden, at enhver beføjelse, som ikke er tildelt EU, tilkommer medlemslandene.

I forhold til det første forfatningsudkast er der foretaget en afgrænsning af EU's kompetencer på social- og arbejdsmarkedspolitikken, idet det bliver præciseret direkte i forfatningstraktaten, at EU's kompetencer begrænser sig til "de aspekter, der er nævnt i tredje del" (det vil sige de politikområder, som er nævnt i forfatningstraktatens bind 3 om de fælles politikker). Præsidiet mener, at med denne præcisering er det klart, at medtagelsen af social- og arbejdsmarkedspolitikken på listen over områder, hvor EU deler lovgivningskompetencen med medlemslandene, ikke udgør en udvidelse af EU's beføjelser.

Det er præsidiets opfattelse, at samordningen af medlemsstaternes beskæftigelsespolitikker hverken kan defineres som delt kompetence eller høre under områderne med understøttende tiltag. Beskæftigelsespolitikken er derfor placeret i en særskilt kompetencekategori, men i sammenhæng med samordningen af de økonomiske politikker. Dette kan afspejle ønsket om en synkronisering og bedre sammenhæng mellem de økonomiske og beskæftigelsesmæssige processer på europæisk plan. Endvidere er de to politikområder kendetegnet af en anderledes institutionel procedure end den traditionelle fællesskabsmetode. Samarbejdet på beskæftigelsesområdet bygger i høj grad på principperne i den åbne koordinationsmetode.
Unionens demokratiske liv og parternes rolle I første udkast til forfatningstraktat var den sociale dialog og arbejdsmarkedets parter ikke nævnt i bind 1. Parternes rolle og den sociale dialog fremgik af bind 3 i form af en direkte afskrift af den nuværende traktats artikel 138-139.

Imidlertid blev præsidiet bombarderet med anmodninger om at styrke parternes rolle og synlighed gennem en direkte stadfæstelse i den indledende forfatningsdel i bind 1.

Præsidiet har derfor foreslået en særskilt artikel 47, som fastsætter, at EU "anerkender og fremmer arbejdsmarkedsparternes rolle på EU-plan under hensyntagen til de nationale systemers forskelligartede karakter; den letter dialogen mellem dem og respekterer deres selvstændighed".

Yderligere er der i afsnittet om Unionens demokratiske liv foretaget en klar adskillelse af den sociale dialog og den civile dialog.
Det institutionelle grundlag for EU-politikkerne Bind 3 af den nye forfatningstraktat indeholder hjemmelgrundlaget for fællesskabspolitikkerne. Dernæst præciseres, hvilke beslutningsprocedurer og afstemningsmetoder der finder anvendelse på de forskellige politikområder. Sondringen mellem direktiver, forordninger, beslutninger osv. er afskaffet. Der vil fremover være to lovgivningsinstrumenter: EU-love og EU-rammelove, hvilket svarer til forordninger og direktiver. Endvidere er de omkring 30 forskellige beslutningsprocedurer kraftigt reduceret. Hovedreglen bliver, at alle lovgivningsinitiativer skal vedtages med fælles beslutningstagen mellem Parlamentet og Rådet. Anvendelsen af proceduren med fælles beslutningstagen udvides fra de nuværende 34 politikområder til 70 politikområder. Samtidig er anvendelsen af afstemning med kvalificeret flertal i Rådet udvidet. Kvalificeret flertalsafstemninger finder således anvendelse på alle politikområder, som ikke direkte har meget nationalpolitiske eller finansielle konsekvenser, f.eks. sikkerhedspolitik og social beskyttelse (nuværende artikel 137 stk. 1 c). Det betyder, at bestemmelserne om beskyttelse ved ophævelse af arbejdskontrakt, repræsentation af og kollektivt forsvar for arbejdstagernes og arbejdsgivernes interesser samt reglerne om beskæftigelsesvilkår for tredjelandsstatsborgere overgår til kvalificeret flertal. Præsidiet har ikke rørt ved den nuværende artikel 137 stk. 5, hvorved EU fortsat ikke vil have kompetence til at lovgive på f. eks. lønforhold og strejkeret.

Mere fokus på indvandring

I det nuværende traktatgrundlag er spørgsmål om f.eks. indvandring, asyl og retligt samarbejde undtaget reglerne om fælles beslutningstagen. Hovedreglen for hele det retlige samarbejde vil fremover være afstemning med kvalificeret flertal i Rådet og fuld medbestemmelse til Parlamentet. Samtidig er der foretaget en politisk omplacering af de retlige bestemmelser, idet forfatningstraktaten ikke opererer med den nuværende søjlestruktur, hvor samarbejdet er opdelt i et mellemstatsligt samarbejde og et EU-fællesskabssamarbejde. Det kan medføre, at det danske forbehold på det retlige samarbejde bliver vanskeligt at definere.
KONTAKT
Chefkonsulent
Dorthe Andersen
+32 (0)2 285 0541
doa@da.dk
Ansættelsesretschef
Flemming Dreesen
33 38 94 10
fld@da.dk
Publiceret:
28. maj 2003